专家解读 | 吴海峰：更好推进市场主体登记基础性制度建设
中国市场监督管理学会 吴海峰
近日，国务院正式公布了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），这是我国第一部整合了所有市场主体登记规范、管理规则的行政法规。
一、《条例》对于推进我国商事制度改革，构建统一规范的市场主体登记管理制度意义重大
一是归并整合，将分散的市场主体登记管理规则中的共同部分进行提炼，实现市场主体登记领域内的立法统一。改革开放以来，我国先后出台了《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》《企业法人法定代表人登记管理规定》《农民专业合作社登记管理条例》《个体工商户条例》等多部规范市场主体登记管理的行政法规，在推动经济发展、促进创业就业等方面发挥了重要作用。但是，这一系列法规由于出台于不同时期，指导思想、用语规范、规则设计等方面暴露出分散、不统一的问题，部分规定还存在内容滞后的问题。《条例》统一了各类市场主体登记的制度规则，明确了登记事项、登记程序、具体要求等方面的共同规则，实现市场主体登记领域立法的规范统一，对各类市场主体实行统一的登记程序、登记要求和基本等同的登记事项。
二是承前启后，既总结成果，又预留空间，为商事制度改革提供充分的法治保障。自2014年3月商事制度改革启动实施，市场监管总局围绕着政府职能转变和“放管服”改革，持续推进市场主体登记领域的改革，先后进行了注册资本认缴制改革、“先照后证”改革、“多证合一”改革、“证照分离”改革、企业信用信息公示体系的架构与信用分类监管、简易注销登记试点、市场主体准入的营商环境改革及企业注销便利化、全国统一电子营业执照系统的建立与应用等一系列的制度创新，使得我国市场主体活力不断增强。据统计，“十三五”期间我国市场主体数量新增6000多万户。《条例》将这些行之有效的改革经验上升为法规，是巩固商事制度改革成果、持续深化“放管服”改革的客观要求。与此同时，《条例》建立了市场主体“歇业”等新制度，为应对个性化的市场主体登记需求、进一步丰富完善现有登记管理制度提供了创新性的改革方向。
三是化繁为简，进一步简化市场主体登记流程，推进市场主体准入更加便利化。2014年《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》中即明确“改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，是党中央、国务院作出的重大决策。”市场主体登记便利化一直是商事制度改革的重要目标。从登记时限上，《条例》将市场主体登记一般办理程序的最长时限由5个工作日进一步缩短为3个工作日；从材料提交上，明确登记机关能够通过政务信息共享平台获取的市场主体登记相关信息，不得要求申请人重复提供；从注销登记上，明确市场主体可以通过国家企业信用信息公示系统发布债权人公告，并将简易注销程序上升到法规层面；从迁移登记上，明确直接向迁入地登记机关办理变更登记，且迁出地登记机关无正当理由不得拒绝移交登记档案；从办理方式上，要求各登记机关进一步提高登记效率，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办，提升市场主体登记便利化程度。
四是宽严相济，赏罚并举，加快构建社会信用体系。2014年《企业信息公示暂行条例》颁布，国家企业信用信息公示系统上线，基于涉企登记管理信息的全面公开公示，企业信用监管成为商事制度改革降低市场准入门槛的制度保障，通过多部门的联合信用监管，初步形成了“一处受限，处处受限”的信用惩戒机制。在放松准入管制的同时，《条例》在登记上加强了对虚假登记的预防管理，在事前要求市场主体实行实名登记，相关人员应当配合登记机关核验身份信息，在事后规定了具体撤销登记程序和对于失信行为的公示；在管理上，明确登记机关根据市场主体信用状况实施分级分类监管，采取“双随机、一公开”方式对登记事项进行监督检查；在处罚上，既适当加大了一定的处罚力度，又明确确定罚款金额时应当综合考虑市场主体的类型、规模、违法情节等因素。综合上述一系列措施，有望进一步促进形成诚实守信、公平竞争的市场秩序。
二、《条例》在总结改革经验的基础上，设计了一系列颇具亮点的制度
作为市场主体登记领域内第一部统一法规，《条例》不仅在原有的法规上做提炼总结，还促成了很多新制度在法规层面的“第一次”。其中有些是全新的制度，有些是对近年来改革试点的经验总结，通过《条例》将这些制度上升到法规层面，有效地形成了“改革试点-经验总结-立法保障”的闭环，确保改革在法治轨道上推进。
一是确立形式审查制度。在理论和法律实务界，企业登记审查一直存在形式审查还是实质审查等方面的争议。如果说之前的登记法规对登记机关登记材料审查方式尚存争议的话，那么《条例》第一次在法规条文中明确了登记机关的审查方式为形式审查，还删除了原《公司登记管理条例》等登记法规中关于登记机关需要核实时指派人员对申请文件、材料核实的审查义务。登记机关的审查将简化为仅对申请人提交的书面材料的审查，登记机关在登记审查中的人力、时间成本得以减少。由此带来的直接好处就是大幅缩短了登记时限，降低市场主体准入成本，从而进一步优化营商环境。除了可以当场办理登记的情形将会大幅增加外，特殊情形下，市场主体登记办理时限也缩短到3至6个工作日。
二是建立歇业制度。突如其来的新冠疫情，给企业发展带来了巨大的影响，由于没有相应的制度设计，企业在客观上不能开展经营活动的同时，还需继续支付房租、人力等高额运营成本，导致部分中小企业难以为继。《条例》借鉴英国企业休眠制度和我国香港特别行政区“不活动公司”制度等域外经验，规定了市场主体歇业制度。《条例》规定，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业；市场主体应当在歇业前向登记机关办理备案，登记机关通过国家企业信用信息公示系统向社会公示歇业期限、法律文书送达地址等信息；歇业期限最长不得超过3年，在歇业期间开展经营活动的视为恢复营业。可以说，歇业制度是《条例》最为突出的制度创新，是我国现有登记管理制度的丰富与补充，有利于中小企业持续经营，有利于社会经济稳定发展，有利于完善信用体系建设，也为有关部门出台相关帮扶政策措施提供了制度基础。
三是建立简易注销制度。简易注销制度始见于《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），提出“简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。”之后以《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》（工商企注字〔2015〕2号）为起点，市场监管总局先后出台多份文件，推动部分地区开展数轮简易注销试点工作，并最终在全国推广。《条例》在总结多年改革试点的基础上规定：全体投资人书面承诺市场主体未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款）的，可以按照简易程序办理注销登记。市场主体应当将承诺书及注销登记申请通过国家企业信用信息公示系统公示，公示期为20日（个体工商户无需公示，只需推送税务部门，反馈期限为10日）。在公示期内无相关部门、债权人及其他利害关系人提出异议的，市场主体可以向登记机关申请注销登记。这意味着，在《公司法》规定的须经清算而注销的程序外，《条例》对无需清算（无债权债务及其他费用）的企业提供了一套相对简便的注销程序，大幅缩短了此类企业的注销时长（公告期由45日缩短为20日，减少55%）。同时，通过全体出资人承诺承担虚假责任、在统一平台进行异议公示、注销信息推送相关部门等措施，确保了简易注销制度实施的诚信基础。
四是细化撤销登记制度。对于企业登记的撤销，我国《公司法》和《行政许可法》都有相应的概括性规定，但是二者之间的规定不尽相同。长期以来，在操作实务中对于撤销登记特别是撤销设立登记，由哪个内设机构进行处理，具体程序如何进行，在市场监管部门内部也一直存在不同观点。2019年出台的《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信〔2019〕128号），在细化撤销登记的程序上进行了一次有益尝试。《条例》将指导意见确定的适用范围扩大至所有提交虚假材料骗取登记的行为，并规定：登记机关经调查认定存在虚假登记情形的，应当撤销市场主体登记；相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，公示期为45日，无人提出异议的，登记机关可以撤销登记。同时为了加强信用管理，还规定因虚假登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请登记。随着虚假登记撤销程序的逐步明确，以及登记实名认证的全面推行，可以预见，提交虚假材料骗取登记的违法行为将大幅减少，市场主体登记领域的诚信水平将不断提升。
五是推行“双随机、一公开”监管制度。“双随机、一公开”监管制度源自2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号），是指在监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开。2016年9月，工商总局率先发布了《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》，开始在全系统推行“双随机、一公开”监管制度。2019年1月，《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号），要求2019年底前在市场监管部门全面推行这一监管制度，到2020年底前在市场监管领域相关部门全面推行。经过了上述一系列文件的推动，时至今日，“双随机、一公开”已经成为我国市场监管领域的主要监管模式，具备了写入法规的条件。多年的监管改革实践证明，“双随机、一公开”的推进有力纠正了“监管失灵”，既减少了过度监管带来的企业负担，又压缩了权力寻租和地方保护主义的空间，是深化“放管服”改革的重要举措，是完善事中事后监管的关键环节，有效提升监管的公平性、规范性和有效性，进一步丰富了国家治理体系现代化的内涵。
六是进一步确立国家企业信用信息公示系统的法律地位。在2014年《企业信息公示暂行条例》的基础上，经过多年来的运用经验积累，《条例》对国家企业信用信息公示系统的功能与适用领域进行了进一步的拓展，确立并强化了公示系统的公信力。在《条例》中，国家企业信用信息公示系统的作用主要体现在以下三个方面：一是作为对外公示市场主体状态的唯一平台。《条例》规定企业歇业和恢复营业的应当通过企业信用信息公示系统对社会公示。二是作为涉企事项公告发布的统一平台，在注销时企业可以通过企业信用信息公示系统发布清算公告，在证照管理中登记机关可以通过企业信用信息公示系统对外发布证照作废公告，在撤销登记中对于无法联系的市场主体，登记机关可以通过企业信用信息公示系统发布拟撤销登记的公告。三是作为涉企失信记录公示的重要平台。《条例》规定对于因虚假登记被撤销的市场主体的直接责任人员，三年内不得申请登记，这一失信记录将由登记机关通过企业信用信息公示系统对外公示。上述功能定位，紧扣“公示”的内涵和外延，通过将企业状态、涉企公告和信用记录统一在一个平台发布，一方面极大增强了平台的权威性，另一方面也使得经济活动中的参与者获取市场主体信息的成本更低、更及时，减少信息不对称，从而保障了市场经济活动效率与安全的双重提升。
三、《条例》效用的充分发挥需多方面的实施保障
《条例》是商事登记领域内一部具有开创性的法规，改变了过去根据不同市场主体分别立法的模式，在为商事制度改革提供法律保障的同时，也指明了未来的改革方向。徒法不足以自行，想要充分发挥其对于经济社会发展的积极作用，还需落实落细多方面的保障措施。
一是维护市场主体登记制度的基础性稳定性。市场主体登记管理制度是国家管理经济社会的一项基础性制度。经过多年的改革，商事制度发生了根本性变革，市场主体登记管理制度的变革牵引带动了相关领域的一系列改革，市场主体制度性交易成本极大降低，获得感明显增强，推动我国营商环境持续向好。正是基于市场主体登记管理的基础性作用，未来《条例》的实施重点在于规范登记行为，统一登记规则，稳定社会预期，在可以预见的范围内，推动形成更加成熟、更加定型、具有中国特色的登记管理制度，进而推动建设稳定公平透明可预期的营商环境。
二是增强配套制度的针对性操作性。《条例》作为行政法规，其规定必然较为概括，需要有相应的实施细则予以细化，才能在实务操作中确保各登记机关执行到位，不偏离制度设计构想。如，最为基础的登记文书，既要涵盖《条例》要求的各类信息，涵盖商事制度改革确定的部门共享信息，发挥市场主体登记采集信息、公示信息的社会作用，又要强化信息化思维，以信息化为逻辑起点，确保各类信息客观完整准确，扩大信息综合运用的社会效应。再如，如何在登记实务中正确处理公司章程备案与有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴的出资数额备案的关系。又如，对于歇业制度、撤销登记制度等，需要尽快制定操作规则，才能最大限度将《条例》的制度创新落到实处。
三是注重改革措施的协同性。商事制度改革的经验告诉我们，部门间的协同推进是改革成功的重要保障，单一领域、单一部门的改革，无论多么超前，如果没有其他部门的配合，其实效必然大打折扣。《条例》主要内容虽然是针对市场监管部门的登记管理工作，但是由于其内容涉及整个市场领域，需要市场监管部门及时会同、协调其他相关部门共同出台政策，协同推进改革，保障整个商事、经济领域平稳发展。如，简易注销、歇业制度的实施就涉及多个部门，需要各相关部门的政策协调和衔接。
四是加强解读宣传。一部新的法规出台，需要持续不断地进行解读宣传，让规定规则转化为人们的自觉行为，既涉及政府及其工作人员，也涉及公民、企业、社会等利益相关者。世界银行营商环境报告有一个观点，公职人员的培训项目与优化商业监管之间存在着显著的正相关关系；政府通过媒体宣传监管改善措施的经济体，很可能更容易取得更高的（营商环境评价）得分。《条例》的制度红利，需要在实践中逐步体现出来，其制度规则的实施，需要将法言法语、文件用语、工作语言等转化为通俗易懂、便于执行的大众化语言，实现“知其然、知其所以然、知其所以必然”的效果，在政府、市场、社会之间形成良性互动，营造市场化法治化国际化营商环境。
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