江西省赣州市推行行政执法三项制度试点工作取得初步成效

行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核“三项制度”改革是大力推进执法规范化、信息化的重大举措，对严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性的意义。赣州市委、市政府高度重视，从2015年开始建立和推行行政执法三项制度，今年我市有幸成为国务院办公厅确定的全国32个三项制度试点地方和部门之一。经过近一年的试点，取得了良好效果，各部门执法形象不断改善，执法争议有效减少，群众获得感不断增强，全市营商环境和法治环境得到进一步优化，为我市成功获评“第五届全国文明城市”、连续五届被评为“全国综治优秀市”、连续三届荣获全国综治“长安杯”奠定了扎实的基础。

一、以规范公示内容为重点，突出解决公示什么、在哪公示的问题，促进行政执法更加公开透明

针对公示内容不明确、公示平台不统一、公示效果不佳等问题，我市积极探索，从事前、事中、事后等环节明确公示内容，着力解决公示什么、在哪公示的问题。

（一）明确公示内容。坚持主动公开为常态、不公开为例外的原则，将执法信息公示贯穿事前、事中、事后各个环节。市国税局等单位建立了《行政执法公示事项清单》，明确需要公示的事项。事前主要是公示执法主体、执法权限、法律依据、执法程序、监督方式和救济渠道等信息。如市本级55个单位在政务服务网上公示权责清单、公共服务清单、市场准入清单、行政事业性收费清单、行政审批中介服务清单和前置审批事项目录清单。事中主要是执法人员主动出示执法证件和有关执法文书，服务窗口公示许可或服务事项。事后主要是执法单位采取摘要公示、结果公示和全文公示相结合方式公开执法对象、执法方式、执法内容、执法决定（结果）、执法机关等信息。同时，建立公示内容审查机制，由专人负责收集、梳理、发布和更新，专人负责审查和监督，对涉及未成年人、个人隐私、商业秘密、国家秘密以及敏感事件等内容不予公示。

市卫计委、市工商局、市地税局等大部分执法部门采取摘要公示的形式公开行政处罚案件的名称、权力依据、案情描述、案件状态等信息；市行政服务中心各窗口单位采取结果公示的形式在政务服务网上公示行政许可事项办结情况；市环保局为加大对破坏生态环境行为的惩戒力度，保护人民群众的生命健康安全，经过保密性审查，将本机关作出的全部行政处罚决定书全文同步在部门门户网站上公示，今年已将行政处罚决定书连号公示74件，通过对行政处罚信息彻底公开，显示对污染环境行为的零容忍态度，形成对破坏生态环境的企业强力震慑和对执法行为的有效监督。

（二）统一公示平台。依托江西省行政执法监督信息平台，作为统一公示平台，按照“谁执法、谁录入、谁公示”的原则，市、县两级执法单位的行政执法事项、执法人员、检查结果、行政处罚案件等事项纳入平台中统一向社会公开，政府法制部门对行政执法部门录入和公示情况进行全程监督。原来有执法平台的单位主动将现有执法信息对接导入行政执法监督信息平台，之后统一使用行政执法监督信息平台，实现执法信息公示平台的统一性。截止11月底，全市在省行政执法监督信息平台共公示行政执法事项3524项，执法检查人员10411人，检查结果3441项，行政处罚案件4447件。

（三）拓展公示效果。为发挥公示信息在企业信用监管方面的作用，我市加强平台对接联动，将行政执法监督平台公示的信息充分运用到企业信用信息公示系统中，特别注重把食品药品、环境保护、金融投资、安全生产、公共卫生等重点领域企业违法相关信息列为失信记录推送到企业信用信息公示系统，由该系统按相关原则予以公开。对严重违法失信的市场主体，按照有关规定列入“黑名单”，实行联合惩戒，让失信者一处违法、处处受限，倒逼市场主体依法办事、诚信经营，形成良好的信用环境和法治环境。

通过公示行政执法信息，执法单位主动亮身份、晒权力，接受社会监督，执法行为更加公开透明，企业和群众办事更加方便快捷。违法行为被曝光公开，对市场主体行为形成有效约束与震慑，企业及企业负责人更加自觉依法合规生产和经营。人民群众对行政执法的关注度、参与度和认可度不断提高。

二、以执法记录信息管理和运用为重点，突出解决信息怎么记、怎么用的问题，促进执法行为更加规范文明

在规范文字记录的基础上，我市将规范音像记录作为推进全过程记录制度的关键点和突破点，并高度重视执法信息记录的有效运用，着力解决执法记录信息怎么记、怎么用的问题。

（一）执法过程全留痕。以文字记录和音像记录相结合的方式，对程序启动、调查与取证、审查与决定、送达与执行等行政执法整个过程进行跟踪记录，让执法全过程留痕、可回溯。出台《赣州市执法全过程记录实施办法（试行）》，明确哪些环节、哪些事项应该用文字记录、哪些必须有音像记录、哪些需要同时记录。各单位按要求建立了《音像记录事项清单》，逐一列明哪些事项、哪些环节需要采取音像记录。对随机抽查、现场检查、调查与取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的执法过程进行音像记录，对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和场所进行全过程音像记录。如在调查与取证环节依法实施限制公民人身自由，查封场所、设施或财物，扣押财物的，在做好文字记录的同时重点做好全过程音像记录。

（二）执法记录重运用。加强执法记录信息精细化管理，有效整合执法记录信息，形成贯穿执法过程、记录客观准确、查询方便快捷的行政执法记录链条。如章贡区国税局在每个窗口安装了摄像头和拾音器，配套叫号系统，实现音视频数据自动上传、匹配和存储；市房管局在规范纸质文字记录的同时，将行政处罚案件的音像记录刻录光盘放置相应案卷中，方便调取。以此为基础，试点工作中注重充分发挥执法记录信息的“五大作用”：一是在促进规范文明执法中的“倒逼作用”，促使执法人员自觉规范文明执法，有效减少随意执法、野蛮执法和执法不公；二是在维护社会公平正义、和谐稳定中的“惩戒作用”，执法过程中执法人员执法犯法或执法对象暴力抗法的，通过全过程记录还原事实真相，依法追究相应人员的责任；三是在行政调解、行政诉讼、行政复议中认定案件事实的“证据作用”，当发生行政争议时快速调取相关执法记录，提供确凿证据，有效化解矛盾争议；四是在执法人员管理考核中的“佐证作用”，将执法记录作为检验执法人员工作成效、能力水平的重要依据，当接到违法执法的反映或掌握有关执法违法、不规范执法线索时，通过调取执法记录了解执法真相，作为年终个人绩效考核和评先评优的依据；如市烟草专卖局今年共实施行政处罚案件4915起，100%进行全过程音像记录，每月随机抽查一定比例执法记录音像资料，制作《执法记录检查考核表》，检查情况纳入个人工作考核。五是在规范执法案卷管理中的“示范作用”，通过开展执法监督、案件评查等方式，发掘一批规范执法记录的优秀典型，供各执法单位参考，发挥示范引领作用。章贡区国税局自主研发了集“数据中心、运算中心、快速反应中心、消息中心”为一体的“智能中心”管理系统，对执法过程中产生的各类执法数据进行分类存储、有机整合，当办税发生争议时，可以快速调取相关记录数据，谁是谁非一看便知，有效减少执法过程中相互扯皮、矛盾激化的现象。

（三）记录实施有保障。为保障执法过程音像记录顺利实施，制定《赣州市执法记录设备及音像数据使用管理制度》，对执法记录设备配备、领取、佩带、开始记录、结束记录、归还等环节进行详细规定。各执法单位重点积极配备与执法需要相适应的全过程记录装备，重点执法单位达到了2人一台执法记录仪，有的执法单位如市公安局还做到了人手一台，全市执法单位目前已配备执法记录仪7455台。

通过推行执法全过程记录制度，实现执法全程留痕、可回溯，全市行政执法更加公正文明，行政争议明显减少，全过程记录信息在行政争议中定纷止争的作用发挥更加明显。

三、以健全法制审核机制为重点，突出解决谁来审、怎么审的问题，确保执法决定更加合法公正

法制审核制度是行政执法的“紧箍咒”，也是合法行政的“过滤器”。为严把执法决定法律关，我市在试点中从审核主体、审核范围、审核方式入手，着力解决谁来审、怎么审的问题。

（一）加强审核队伍建设。把执法单位的法制机构及其工作人员作为法制审核工作的主体。认真贯彻落实江西省政府法制办、编办关于进一步加强市县政府法制机构建设的文件要求，切实加强行政执法单位法制机构建设，全市600多个执法单位共配备1546名法制审核人员，平均每个单位配备了2-3名，做到了“有人审”。注重法制审核人员能力建设，选拔优秀法律人才到法制科室工作，定期组织培训，提升法律业务水平，提高审核质量，确保“审得好”。如全市国税系统配备59名法制审核人员，其中法律专业人员31名，并组织法制审核人员到签约律师事务所脱产实践培训。积极发挥政府法律顾问在法制审核中的作用，解决审核人员不足、专业性不强的问题。如市国土局聘请了5名律师，组成法律顾问团参与重大执法决定法制审核工作，今年参与审核执法决定35件。

（二）合理界定审核范围。制定出台《赣州市重大行政执法决定法制审核实施办法（试行）》，将行政许可、行政处罚、行政强制和行政征收四类执法中关系企业和公民重大切身利益、易产生争议的执法决定纳入重大决定法制审核范围，分类列明需要进行法制审核的执法决定。执法部门根据办法要求，建立《重大执法决定法制审核目录清单》，对审核范围进一步细化，提高法制审核的可操作性。如市地税局建立了《税收重大执法决定法制审核目录清单》，分类逐一列明了需法制审核的具体事项。有的执法部门还根据执法监督需要和法制审核能力，增加法制审核的种类和事项，拓展延伸审核范围。如市工商局根据直接面对市场主体的特点，将法制审核从“重大”延伸到本部门作出的除简易程序以外的所有执法决定，实现法制审核全覆盖。同时，将法制审核从“决定”提前介入到立案、调查、听证等环节，实现法制审核贯穿到执法全过程。

（三）创新法制审核方法。注重审核质量和效率，在全面审查的基础上，突出审核重点，注重从主体是否合法、事实是否清楚、法律依据是否准确、自由裁量是否合理、程序是否合法正当、违法行为是否涉嫌犯罪等核心内容进行深入审核。同时，规范审核程序，明确由承办部门提交送审材料，法制机构5日内审核完毕，并提出法制审核意见，出具《法制审核意见书》。在此基础上，有的执法部门积极探索、大胆创新。如市地税局探索建立了执法决定“三层审核”制度，即一般案件由法制员审核；重大执法决定由法制机构审核；易引发行政复议、行政诉讼的重大执法决定再由法律顾问参与审核，形成层层递进的法制审核模式，提高了审核质效，有效防范执法风险。市食品药品监督管理局建立案件审理委员会工作机制，法制机构参与案件审理委员会，对讨论的案件出具法制审核意见记录在案。

通过确定审核人员、审核范围、审核程序等，将重大执法决定法制审核落到了实处，通过坚持重大执法决定必须经过法制审核才能作出，未经法制审核或审核不通过的不得作出的原则，确保执法案件的合法性和合理性，大大降低了执法风险，维护企业和群众的合法权益，优化了发展环境。

四、试点中形成的制度成果

经过前期探索和近一年的试点工作，总结提升试点成果，市政府先后制定出台了相关方案、办法和配套制度，初步形成了我市规范行政执法的“1+3+5”制度体系。

——“1”是制定了试点实施方案。为推动试点工作，我市及时制定《赣州市推行行政执法公示执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点实施方案》，明确基本要求、试点范围；针对行政执法公示、执法全过程、重大执法决定法制审核需重点解决的问题，明确具体试点任务和采取的相应措施；明确动员部署、组织实施、总结评估等工作步骤，列出时间表和路线图；明确组织领导、探索创新、信息报送、责任追究等方面的要求；在附件中明确试点单位和重点试点单位及任务，并设置《推行三项制度试点工作自评表》，将试点任务细化、量化，试点单位对照推进和自查，确保试点工作顺利开展。

——“3”是建立和完善了3个具体实施办法。为解决试点中存在的突出问题、明确具体举措，我市制定出台了《赣州市行政执法公示实施办法（试行）》、《赣州市执法全过程记录实施办法（试行）》和《赣州市重大执法决定法制审核实施办法（试行）》。《赣州市行政执法公示实施办法（试行）》主要包括公示内容、载体、程序和监督检查等内容，解决公示什么、在哪里公示、怎么公示的问题；《赣州市执法全过程记录实施办法（试行）》从程序启动的记录、调查与取证的记录、审查与决定的记录、送达与执行的记录、执法记录的管理与使用、监督与责任等方面进行详细规定，解决怎么记录、执法记录如何管理和使用等问题；《赣州市重大执法决定法制审核实施办法（试行）》规定了审核主体、审核事项、审核程序、监督检查等内容，突出解决谁来审、审什么、怎么审的问题。

——“5”是制定了5项配套制度。在行政执法公示方面，配套出台了《赣州市行政执法监督平台管理制度》；在执法全过程记录方面，制定了《赣州市执法记录设备及音像数据使用管理制度》、《赣州市行政执法纸质档案卷宗管理制度和电子档案管理双轨制》、《赣州市行政执法辅助人员管理制度》等配套制度，对执法记录设备使用和管理、规范行政执法档案管理、执法辅助人员参与执法记录和设备档案管理等方面进行规定；在重大行政执法决定法制审核方面，配套制定了《赣州市行政机关法律顾问参与重大行政执法决定法制审核制度》，对法律顾问参与法制审核进行专门规定。