专家解读 | 宋志红：贯彻执行《土地管理法实施条例》 切实保障广大农户宅基地权益
中央财经大学不动产与自然资源法研究中心主任 宋志红
近日，国务院公布了新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）。2019年8月26日修改的《土地管理法》对我国土地征收、集体经营性建设用地、宅基地等制度进行了调整，2020年5月28日通过的《民法典》对我国土地权利制度作出了系统规定，在此背景下全面修订原有的《条例》，既是进一步完善我国土地法律制度、保障我国土地法律规范体系和谐统一之必须，也是行政机关贯彻实施《民法典》和新《土地管理法》的必然要求。宅基地制度是我国土地管理制度的重要组成部分，事关广大农民的基本权利和乡村振兴战略的实施。此次《条例》修订专门增加一节规定宅基地管理，在细化新《土地管理法》第62条之规定的同时，从四个方面切实保障广大农户的宅基地权益。
一、规划赋权，从供地源头保障农民合理的宅基地需求
在全面实施乡村振兴战略的背景下，宅基地不仅继续承载农民的居住保障功能，其财产功能也进一步凸显。我国的宅基地分配制度以“一户一宅”为基本特征，为符合条件的农村村民分配宅基地，既是确保农民户有所居的重要途径，也是实现农民宅基地用益物权增加农民财产性收入之必须。实践中，部分地方因为土地资源、建设用地指标等方面因素的限制，无法为符合宅基地分配条件的农户分配宅基地。还有少数地方政府长期不安排宅基地指标，致使一些农户的宅基地权益无法兑现。为解决宅基地用地的保障，新《土地管理法》第62条第三款特意增加规定：“编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”，这要求各级人民政府在规划编制时就充分考虑农村村民的合理宅基地用地需求。为了落实新《土地管理法》的这一要求，《条例》规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。”这一规定进一步明确了保障农村村民宅基地需求的义务主体——县级以上地方人民政府，以及保障方式——安排建设用地指标。这为从规划和供地源头保障农民合理的宅基地需求提供了明确的法律依据。需要注意的是，在为农村村民合理的宅基地需求安排建设用地指标的同时，也必须遵循节约集约、因地制宜的原则，并统筹考虑农村村民的生产、生活需求，科学划定宅基地范围。
二、以人为本，退出宅基地优先用于成员居住保障
新《土地管理法》第62条第六款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”对于农村村民依法自愿有偿退出的宅基地，实践中存在多种盘活利用的方式，例如：用于村庄公共设施和公益事业建设、重新分配给符合宅基地申请条件的农户、整理后用于集体经营性建设用地入市、复垦后转变成新增建设用地指标，等等。考虑到在促进乡村产业发展的过程中，一些地方更加倾向于将农户退出的宅基地整理后优先用于发展产业从而获取更多的土地收益，而非无偿分配给农户用于宅基地，从而在一定程度上出现了村庄产业发展用地挤占农户宅基地空间的现象。为此，《条例》第35条特意规定：“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求”，这一规定明确了宅基地保障的优先地位，这意味着退出的宅基地要优先用于保障本集体经济组织成员合法合理的宅基地需求，体现了在乡村建设用地的结构安排上优先保障农村村民居住权益和以人为本的价值取向。由于新《土地管理法》第62条第二款在传统的“一户一宅”保障方式基础上新增加了“一户一居”的保障方式，各地在保障成员的合理宅基地需求的具体方式选择上，需要结合各地实际情况确定，重点考虑人地关系和农民意愿等因素，在成员居住保障价值优先的基础上协调好乡村产业发展用地和宅基地之间的关系。
三、简政放权，优化宅基地审批流程
新《土地管理法》第62条第四款将宅基地使用存量建设用地（不涉及占用农用地）的审批权下放到乡（镇）人民政府，体现了宅基地管理上简政放权、高效便民的行政理念。为了落实《土地管理法》的这一规定，《条例》第34条第一款进一步细化了宅基地申请和审批流程：农村村民以户为单位向农村集体经济组织（村民小组或者村民委员会）提出申请——集体讨论通过并公示——乡（镇）人民政府审核批准。这一审批流程设置既突出了农村集体经济组织作为土地所有者在宅基地分配上的主体地位，充分发挥农村村民对宅基地分配事项的民主管理作用，又有利于明确乡（镇）政府宅基地管理的职责并调动其积极性，解决宅基地管理实践中长期存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”问题。
四、设定禁令，谨防侵害农民宅基地权益
农户对其依法取得的宅基地及其地上房屋和附属设施等享有宅基地使用权和房屋（包括附属设施等）所有权，这些权利既是我国《宪法》所保障的公民基本权利中之公民财产权的重要组成部分，也是受到《民法典》保护的不动产物权。但近年来，个别地方在推进城镇化和乡村振兴的过程中，也出现过急功近利、急躁冒进的现象，导致“强迫流转或退出”、“违法收回”等侵害农户宅基地权益的情况发生。鉴于此，《条例》特意强调：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护”，同时，针对近年来实践中易发的四类侵害宅基地权益的典型行为规定了“四条禁令”：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地、禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地、禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件、禁止强迫农村村民退出宅基地。对于这“四条禁令”，近年来的中央文件反复重申。《条例》进一步将中央政策上升为立法规定，对于依法治理宅基地违法行为具有重要意义，也为人民法院依法审理相关案件提供了明确的法律依据。尤其值得注意的是，《民法典》第362条赋予了宅基地使用权人依法利用宅基地建造住宅及其附属设施的权利，表明“建造附属设施”也属于宅基地使用权之权能的内容，宅基地使用权人对其合法建造的与其住宅相关的附属设施也享有所有权。《条例》再次强调宅基地上的附属设施受到法律保护，有利于端正各方关于宅基地合法权益的正确认识，切实维护农民利益。
新闻链接：
李克强签署国务院令 公布修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》