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专家解读|乔宝云:规范政府财政行为 保证政府债务健康发展

2020-08-26 14:55:21文章来源:

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长、教授 乔宝云

修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《条例》)已于近日颁布,自2020年10月1日起正式施行。预算法是我国财政领域的基本法律,《条例》是2015年开始实施的新预算法最重要的配套法规,对于加快建设现代财政制度、规范政府财政行为具有重大意义。

政府债务是现代财政制度中不可或缺的重要工具。原预算法规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。但此前地方政府基于发展需要,多方融资,实际上形成了较大规模的地方政府债务。这些债务由于没有纳入预算管理,脱离了中央和同级人大监督,存在着风险隐患。2015年开始实施的新预算法,按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,增加了允许地方政府举借债务的规定。至2019年底,地方政府债务为21.31万亿元,中央政府债务为16.8万亿元,中央政府加上地方政府债务,合计38.11万亿元,占GDP38.5%,低于欧盟提出的60%警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平。

新颁布的《条例》从举债方式、举债规模、举债用途、举债主体和举债责任等方面进一步明确了政策细节和实操要求,保证新预算法真正落地生效。

一、举债方式。《条例》规定,地方债务包括一般债务和专项债务两个部分。一般债务包括列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券,也包括地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务;专项债务专指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。

二、举债规模。地方政府债务余额实行限额管理,各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。具体地说,举借债务的规模指各地方政府债务余额限额的总和,包括一般债务限额和专项债务限额。《条例》规定,各省、自治区、直辖市的政府债务限额,由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内,根据各地区债务风险、财力状况等因素,并考虑国家宏观调控政策等需要,提出方案报国务院批准。

三、举债用途。预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。《条例》明确,省、自治区、直辖市政府依照预算法规定增列的赤字,可以通过在国务院下达的本地区政府债务限额内发行地方政府一般债券予以平衡。一般债券列入一般公共预算,用于一般公益性事业发展,专项债券列入政府性基金预算,用于有收益的公益性事业发展。

四、举债主体和程序。《条例》规定,省、自治区、直辖市政府财政部门依照国务院下达的本地区地方政府债务限额,提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案,报本级政府批准后,将增加举借的债务列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市政府财政部门应当根据国务院批准的本地区政府债务限额,合理安排发行本地区政府债券的结构、期限和时点。

五、举债责任。《条例》明确要求地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务。接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理。使用转贷并负有直接偿还责任的政府,应当将转贷债务列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。各级政府性基金预算年度执行中有超收收入的,应当在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的专项债务;国务院可以将举借的外国政府和国际经济组织贷款转贷给省、自治区、直辖市政府。国务院向省、自治区、直辖市政府转贷的外国政府和国际经济组织贷款,省、自治区、直辖市政府负有直接偿还责任的,应当纳入本级预算管理。省、自治区、直辖市政府未能按时履行还款义务的,国务院可以相应抵扣对该地区的税收返还等资金。

此外,《条例》明确要求财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系,组织评估地方政府债务风险状况,对债务高风险地区提出预警,并监督化解债务风险。同时,地方各级政府财政部门应当定期向上一级政府财政部门报送本行政区域政府债务余额统计报告。政府债务按照有关规定向社会公开。各级政府、有关部门和单位突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

政府债务在我国现代财政制度建设中承载着重大的责任,同时也面临严峻的挑战。《条例》的实施为规范政府财政行为、积极防范债务风险奠定了坚实的基础。

责任编辑: 张丽青