袁曙宏：以更大决心和力度加快建设法治政府
今年政府工作报告提出，“全面推进依宪施政、依法行政。严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法治轨道。”
2020年法治政府基本建成，法治政府建设正展现出前所未有的“加速度”。未来几年，既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。为此，我们专访了国务院法制办党组书记、副主任袁曙宏。
法治政府建设成效显著
记者：党的十八大以来的五年多，法治政府建设取得了哪些成绩，你如何看待这五年取得的成绩？
袁曙宏：党的十八大以来的五年多，全面依法治国举措最有力、最集中，成就最丰硕、最显著，经验最丰富、最系统。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下，全面依法治国在新的历史起点上创造了新的辉煌成就。法治政府建设作为全面依法治国的基础工程、骨干工程、示范工程，提档增速、成效显著。
第一，加强重点领域立法，保障改革、促进发展、服务民生。改革推进到哪里，法治就跟进到哪里。五年多来，国务院提请全国人大常委会制定修订法律95部，制定修订行政法规195部，经济发展、民主政治、文化促进、民生保障、国家安全、生态文明等领域一批改革发展急需的立法及时出台，以法治思维和法治方式保障改革促进发展、回应民意服务民生、化解矛盾维护稳定。
一是破解改革难题，以立法保障改革成果。例如，及时提请全国人大常委会审议人口与计划生育法修正案，确保“全面二孩”改革决策的快速落地。提请审议废止劳动教养制度议案，推动提高我国人权保障水平。出台居住证暂行条例，为推动户籍制度改革、推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖提供了切实的制度保障。
二是破除经济发展障碍，以立法理顺政府与市场关系。例如，废止营业税暂行条例和修订增值税暂行条例，巩固和扩大税制转换成果。构建开放型经济新体制，提请全国人大常委会审议外资企业法等4部法律修正案，在法律上确立准入前国民待遇加负面清单的外资管理制度。
三是回应民意服务民生，以立法维护社会稳定。例如，助力“打赢蓝天保卫战”，提请全国人大常委会审议大气污染防治法修订草案。为保障“舌尖上的安全”，提请审议食品安全法修订草案，该草案加强了对农药使用、婴幼儿配方食品等安全问题突出领域的监管。山东济南非法经营疫苗案件曝光后，紧急修订疫苗流通和预防接种管理条例，及时回应了社会关切，解决了群众健康之忧。出台社会救助暂行办法，编实扎牢基本民生“安全网”。
第二，以法治方式推进“放管服”改革，激发市场活力。一是立规则树标准，以制度推动政府权力“瘦身”、职能“健身”。印发《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，明确了16种不得新设行政许可的情形，从源头切断行政审批边减边增、明减暗增。出台企业信息公示暂行条例，规定运用信息公示、社会监督等手段，“让数据多跑路，群众少跑腿”，提高政府监管效能。制定企业投资项目核准和备案管理条例，规定在线监管平台办理的流程、范本和时限，加快转变政府投资管理职能。
二是依法授权和清理法规规章规范性文件，确保重大改革于法有据。先后提请全国人大常委会审议在部分地区暂时调整实施有关法律规定的决定草案10部，出台在部分地区暂时调整实施行政法规、国务院文件、国务院批准的部门规章中的有关规定的决定8部。组织开展“放管服”改革和制约新动能发展涉及的规章、规范性文件专项清理，各地区各部门共修改废止规章1700多部、规范性文件88000多件，完成对750多部现行有效行政法规的专项清理。
三是推行政府权力清单制度，促进权力公开透明运行。中央编办、法制办在发展改革委、民政部等七部门开展国务院部门权力和责任清单编制试点，编制形成部门权责清单。对地方各级政府推行权力清单制度作出规定，31个省（区、市）均己公布省市县三级政府工作部门权力和责任清单。
第三，法治政府建设提挡增速，步伐更快、措施更实。一是顶层设计纲举目张。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），确立了与全面建成小康社会相适应的法治政府建设总蓝图、路线图、施工图和时间表。一场规模宏大的“法治考试”全面铺开，各地方各部门对标《纲要》要求，认真“备考”、积极“赶考”。2016年、2017年，国务院法制办连续两年开展督察工作，各级政府不断加大贯彻落实力度，多措并举、亮点频出，各项工作全面提速、有力推进。
二是积极推进政府法律顾问制度全覆盖。2016年，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，各地区各部门积极开展配套制度建设，稳步推进政府法律顾问制度。目前，全国31个省级政府、40个国务院部门依托法制机构建立了法律顾问或公职律师制度；省、市、县三级政府法律顾问基本实现全覆盖，政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥越来越重要的作用。
三是严格规范公正文明执法水平明显提升。2017年，国办印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，国务院法制办组织32个地方和部门开展试点，初步建立统一的执法信息平台，乱执法、野蛮执法、粗暴执法和执法不作为等突出问题得到有效遏制。
第四，加强法规规章备案审查，切实维护国家法制统一、尊严和权威。甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏问题披露后，国务院法制办迅速组织各地区各部门开展生态文明建设和环境保护地方性法规、规章和规范性文件清理工作。各地区各部门共修改废止地方性法规340部、规章390多部、规范性文件16000多件，有效防止“立法放水”、降低标准、放松管控等问题。切实落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，五年多来对报送国务院备案的7570余部法规规章进行审查，督促相关地方和部门修改废止法规规章650部，有效维护了国家法制统一、尊严和权威。
第五，加强行政复议和行政应诉工作，有效保障公民权利、规范监督行政行为。近年来，申请国务院行政复议裁决的案件数量快速增长，主要集中在土地审批、政府信息公开、食药审批监管等改革领域。五年多来，国务院法制办共办理行政复议案件12804件，各地方、各部门共办理行政复议案件854350件，及时纠正各级各地行政机关违法不当行为，并总结共性问题，推动规范执法、完善制度。加强行政应诉，完善应诉机制、强化应诉能力。国办印发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对行政机关依法出庭应诉，接受司法监督提出制度性要求，为从源头解决“告官不见官”“出庭不出声”提供了制度保障。行政机关负责人积极履行行政应诉职责，省部级领导干部带头走上行政诉讼被告席，以法治实践提升依法行政意识和能力的示范带动作用初步形成。
记者：从现在起到2020年的三年时间是加快建设法治政府的攻坚期、关键期，如何落实好法治政府建设的各项任务？
袁曙宏：现在距离2020年基本建成法治政府只有三年时间，迫切需要在推进法治政府建设上统筹谋划、协同推进，打出更多更有力的“组合拳”。一是加强重点领域立法。为推进全面深化改革，服务经济社会发展、国防军队改革与国家安全，围绕防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战和推动高质量发展八项重点工作提供立法保障。二是全面推开行政执法“三项制度”。充分发挥其对推动严格规范公正文明执法的整体性、基础性、突破性带动作用。三是用三年时间实现对省级地方实地督察全覆盖。国务院法制办拟从2018年起用三年左右时间，实现对省级地方实地督察全覆盖。把《纲要》督察作为重要抓手，明确任务重点、盯住关键环节、创新督察方式，逐层传导压力、层层落实责任。法治政府建设督察也要“长牙齿”、动真格，做到真督实察、督到底、察到位。对《纲要》部署任务落实不到位或者违法行政问题较多的地方和部门，通过约谈、通报、曝光等办法倒逼其切实依法行政。四是推动形成法治政府建设责任落实的闭环管理。形成从党政主要负责人到其他领导干部直至普通工作人员人人有责、人人负责的闭环管理，充分发挥督察在法治政府建设中的“指挥棒”“信号灯”作用。五是开展法治政府建设示范创建活动。以点带面、上下联动，形成法治政府建设创优争先、你追我赶的良好环境和浓厚氛围。六是全面推行规范性文件合法性审核机制。切实提高审核能力，确保规范性文件合法有效。七是着力创新备案审查工作机制，强化备案纠错功能和实效，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，加强对地方备案审查工作的指导，维护国家法制统一。八是改革和加强行政复议工作，加大推进行政复议体制改革力度，不断提升办案质量和效率，努力把矛盾化解在行政机关内部、化解在基层、化解在初发阶段。
推进依法行政，严格规范公正文明执法
记者：在你看来，法治政府基本建成的标准是什么？
袁曙宏：党的十九大提出，到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。法治政府基本建成，既是全面建成小康社会的内在要求，也是这一宏伟目标的重要内容。全面建成小康社会，我们不仅要实现物质文明的小康，也要实现社会公平正义的小康。
《纲要》明确规定“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，这就勾勒出了法治政府基本建成的总体模样。
《纲要》提出了七个法治政府衡量标准，即政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。这七条标准既是法治政府基本建成的具体评价依据，也是法治政府建设的方向性引导指标。法治政府基本建成，有利于夯实筑牢社会公平正义的法治基石、制度保障，使人民群众生活得更加幸福、更有尊严。
我们也应当认识到，2020年基本建成的法治政府还是初步的、不十分完善的，是与社会主义初级阶段和全面建成小康社会水平相适应的。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的变化对党和国家工作提出了许多新要求，对我们把握法治政府基本建成的标准、谋划重点任务也提出了新要求。人民群众不仅要求吃饱穿暖，还要吃到营养安全的食品；不仅要求物质生活殷实，还要看得见绿水青山、蓝天白云；不仅要求发展繁荣，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。法治政府建设必须积极回应人民群众的新期待、新诉求，必须充分重视社会评价和公众意见，不断提高对促进经济社会发展、营造良好办事创业氛围、满足人民对美好生活需要的支撑驱动作用，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感、尊严感。
记者：政府是老百姓打交道最多的国家机关，也是老百姓感受公平正义最直接的国家机关。关于如何依法全面履行政府职能，你有怎样的思考？
袁曙宏：政府在法治轨道上全面履行职能、全心全意为人民服务，是建设法治政府的第一位要求，政府职能科学是建设法治政府的首要标准。加快建设法治政府，首先要深化行政体制改革，加快政府职能转变，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。要全面提高政府效能，优化政府机构设置和职能配置，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。对加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化和授权改革需要尽快启动立法程序的，国务院法制办将积极配合有关部门做好法律法规的立改废释工作，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接。
党的十八大以来，党中央、国务院把“放管服”改革作为转变政府职能的突破口，通过行政审批做“减法”、市场监管做“加法”、公共服务做“乘法”，实现了审批更简、监管更强、服务更优，有力激发了大众创业、万众创新活力，改革红利持续释放、政府职能日益优化。国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。实践中，各地方各部门在“放管服”改革中积极探索、主动作为，深入推进“刀刃向内”的自我革命。一大批不必要的职业资格、证明材料被砍掉，行政许可事项网上办理机制更加完善，一个部门、一枚印章管审批的模式进一步推开。“双随机、一公开”监管改革深入推进，信用监管、智能监管等新型监管方式发挥了越来越重要的作用，推动监管模式从“严进宽管”向“宽进严管”的新模式转变。很多地方努力实现办事办证“最多跑一次”，人民群众的获得感和满意度明显提升。
记者：行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。如何理解和贯彻严格规范公正文明执法？
袁曙宏：“法贵必行。”习近平总书记强调：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要方式。从一定意义上讲，行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。只有严格执法，才能彰显法治权威、带动全民守法，切实增强人民群众的法治获得感。党的十九大报告明确提出，“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。
行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”是行政执法最重要、最关键的环节，是党中央部署的重要改革任务，对推动严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性带动作用。《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》印发后，根据党中央部署和国务院决定，国务院法制办牵头组织在天津、河北、安徽、国土资源部等32个地方部门开展行政执法“三项制度”试点。目前，试点工作已基本完成，初步实现了执法依据、执法过程、执法结果及时公开，形成了规范的执法决定法制审核工作机制，对现场检查、调查取证、送达等多个环节进行音像记录，实现全过程留痕和可回溯管理。乱执法、野蛮执法、粗暴执法和执法不作为等问题得到有效遏制，执法争议有效减少，人民群众合法权益得到有效保障。作为贯彻落实党的十九大精神、加快建设法治政府的重要举措，2018年将在全国各级行政执法机关全面推开“三项制度”，相信新的一年严格规范公正文明执法水平必将有一个大的跃升。
党的领导是法治政府建设的核心和根本
记者：党政主要负责人是建设法治政府的第一责任人，这对于加快建设法治政府有怎样的意义？
袁曙宏：习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。加快建设法治政府，各级党政主要负责人则是“关键少数”中的关键。要全面提升党政主要负责人的法治思维和依法执政、依法行政、依法治理、依法办事能力，切实发挥好他们的重大作用。党政主要负责人应坚持以身作则、以上率下，带头尊法学法守法用法，养成善于运用法治思维和法治方式抓改革、谋发展、促稳定的思想自觉和行动自觉，真正履行好建设法治政府重要组织者、推动者和实践者的职责。
2016年，中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《规定》），对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。《规定》颁布实施以来，各地方各部门党政主要负责同志严格履行推进法治建设第一责任人职责，对法治政府建设的重视程度不断提高，运用法治思维和法治方式办事的意识和能力不断增强。多数地方和部门都制定了贯彻落实《规定》的实施意见或细则，明确党政主要负责人推进法治建设的第一责任。
压紧压实党政主要负责人建设法治政府的第一责任，还需要在以下几个方面不断努力：一是注重解决经济社会发展中的法治难题，经常听取法治政府建设工作汇报，及时研究解决法治政府建设重大问题，重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办。二是真正使法治素养和法治能力成为选人用人的“风向标”，不断树立和传导重视法治素养和依法行政能力的用人导向。三是积极推动法治实践锻炼和开展法治学习培训，不断提高领导干部法治思维水平和依法行政能力。
记者：坚持党的领导和建设法治政府是怎样的关系？
袁曙宏：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国特色社会主义法治的根本保证，也是法治政府建设的核心和根本。这次《宪法修正案（草案）》在宪法第一条第二款明确增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的重要条款。党的十九届三中全会也提出，深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。
加快建设法治政府，方向一定要正确，政治保证一定要坚强。否则，只能是南辕北辙。党的十八大以来，法治政府建设之所以能够迅速开创历史新局面，最根本的原因是有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，有习近平新时代中国特色社会主义思想的正确引领。在新时代条件下建设法治政府，必须把牢固树立“四个意识”作为根本原则，把坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导作为根本要求，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为行动指南，把坚持和加强党的领导作为根本保证。
要加快建设法治政府，必须充分发挥各级党委的领导核心作用，把法治政府建设真正摆在本地区、本部门党政工作的全局突出位置，与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，把党的领导切实贯彻到法治政府建设的全过程和各方面。
当前，各地方各部门党委（组）积极发挥总揽全局、协调各方的集中统一领导作用，着力加强党的领导，不断健全推进法治政府建设的组织领导机制。26个省级政府成立法治政府建设领导小组或在省委法治建设领导小组下设立法治政府建设专项小组，制定年度计划安排，细化工作目标，建立进展台账，法治政府建设的沟通协调机制日益健全。各地方和部门定期召开政府常务会、部门办公会或专题会议积极研究深入推进依法行政、加快建设法治政府中的重大问题。